ZAPRASZAMY DO WŁĄCZENIA SIĘ W PRACE NAD USTAWĄ O PONOWNYM WYKORZYSTYWANIU INFORMACJI SEKTORA PUBLICZNEGO

Celami projektu ustawy są implementacja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającą dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 175/1), a jednocześnie nowy sposób wdrożenia zmienianej dyrektywy w polskim porządku prawnym, który zapewni, że rozwiązania dotyczące ponownego wykorzystywania będą bardziej przejrzyste i łatwiejsze w stosowaniu.

Przyjęta w 2013 r. dyrektywa stanowi wykonie celów, o których mowa w Komunikacie (2011) 882 Otwarte dane – siła napędowa innowacji, wzrostu gospodarczego oraz przejrzystego zarządzania. Dokument ten jest jednym z trzech opublikowanych przez Komisję Europejską w ramach pakietu Open Data Package, który zakłada lepsze wykorzystanie potencjału informacji sektora publicznego dla wzrostu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki europejskiej.

Podstawową zmianą dyrektywy 2003/98/WE jest rozszerzenie zakresu podmiotowego również na biblioteki, muzea i archiwa. Treści będące w posiadaniu tych podmiotów na gruncie dyrektywy 2003/98/WE podlegały wyłączeniu z ponownego wykorzystywania. W dokumencie „The Cultural Institutions in the Commission proposal to amend Directive 2003/98/EC on re-use of public sector information” przedstawiono opinię, iż rozszerzenie zakresu dyrektywy odzwierciedla jedynie stan rzeczywisty, gdyż wiele instytucji już obecnie udostępnia treści do ponownego wykorzystywania do celów komercyjnych i niekomercyjnych. Podkreślenia wymaga, że ponowne wykorzystywanie powinno odbywać się z pełnym poszanowaniem praw własności intelektualnej. Założenie to stanowi podstawę niniejszego projektu – informacje sektora publicznego będące przedmiotem praw własności intelektualnej osób trzecich są wyłączone z ponownego wykorzystywania.

Kolejną kluczową zmianą dyrektywy jest wprowadzenie ogólnej zasady, zgodnie z którą wszystkie dokumenty udostępniane przez organy sektora publicznego mogą być ponownie wykorzystane do dowolnych celów: komercyjnych lub niekomercyjnych, chyba że są one zabezpieczone prawami własności intelektualnej osób trzecich. Należy podkreślić, iż zasada ta już obecnie funkcjonuje w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm. – dalej „udip”). Została ona wprowadzona nowelizacją udip z 16 września 2011 r.[1], która stanowiła implementację dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Dyrektywa 2003/98/WE nie wprowadzała takiego prawa.

Informacja sektora publicznego jest ważnym materiałem wyjściowym dla produktów i usług związanych z zasobami cyfrowymi o dotychczas niewykorzystanym potencjale. Podmioty publiczne wytwarzają, gromadzą lub przechowują ogromną ilość informacji i treści, poczynając od danych statystycznych, gospodarczych lub środowiskowych, poprzez materiały archiwalne, po zdigitalizowane księgozbiory lub kolekcje dzieł sztuki. Wraz z rewolucją cyfrową istotnie wzrosła wartość tego źródła dla innowacyjnych produktów lub usług wykorzystujących takie zasoby.

Zwraca się także uwagę, że oprócz napędzania innowacji i kreatywności, które stymulują wzrost gospodarczy, możliwość ponownego wykorzystywania informacji wzmacnia również pozycję obywateli, wzmacniając tym samym demokrację uczestniczącą i promując przejrzystą, odpowiedzialną i wydajniejszą administrację.

Aby zrealizować cele, o których mowa powyżej proponuje się przyjęcie nowej koncepcji wykonania dyrektywy. Zakłada ona wyodrębnienie przepisów o ponownym wykorzystywaniu z udip zawartych w rozdziale 2a i uregulowanie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w projektowanej ustawie, której proponuje się nadać tytuł o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Projektowana ustawa uchyli zatem przepisy o ponownym wykorzystywaniu z udip oraz wprowadzi przepisy kolizyjne określające relacje miedzy tymi ustawami.

Określenie zasad ponownego wykorzystywania w odrębnej regulacji jest uzasadnione z wielu powodów.

Po pierwsze, pozwoli w sposób precyzyjniejszy i bardziej zrozumiały dla adresatów norm prawnych rozróżnić instytucje „dostępu do informacji” oraz „ponownego wykorzystywania”. Odrębna regulacja ustawowa określająca ponowne wykorzystywanie jest częściej stosowanym zabiegiem legislacyjnym w państwach Unii Europejskiej; jak wskazuje Komisja Europejska[2] 15 z 27 krajów europejskich[3] wybrało drogę uchwalenia osobnych, specjalnych aktów dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (np. Hiszpania, Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania, Włochy).

Szczególnie istotne jest rozróżnienie pomiędzy realizacją prawa dostępu do informacji sektora publicznego (access to public sector information), a dalszą eksploatacją informacji pozyskanych w ten sposób (re-use of public sector information). Dostęp do informacji publicznej stanowi implementację wyrażonej w art. 61 Konstytucji zasady jawności. Prawo do informacji jest uważane za jedno z podstawowych praw człowieka. Natomiast w odniesieniu do ponownego wykorzystania podkreśla się jego gospodarczy i społeczny charakter. Prawodawca UE podkreślał znaczenie ponownego wykorzystywania informacji dla konkurencyjności przedsiębiorstw, których produkty i usługi opierają się na informacji sektora publicznego, ale także dla transparentności funkcjonowania administracji publicznej.

Komisja Europejska w ocenie skutków wniosku zmiany dyrektywy 2003/98/WE wskazuje, iż ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oznacza wszelkie twórcze wykorzystywanie danych, np. poprzez zwiększenie wartości danych, łączenie danych
z różnych źródeł w celu wytworzenia pożądanego rezultatu i rozwijanie aplikacji, zarówno w celach komercyjnych, jak i niekomercyjnych. Re-use koncentruje się na wykorzystywaniu gospodarczej wartości informacji sektora publicznego, gdzie służy ona jako materiał surowy dla rozwoju nowych produktów i usług. Podczas, gdy podmioty publiczne są twórcami
i dostawcami oryginalnego materiału, sektor prywatny odgrywa istotną rolę jako uczestnik i pośrednik procesu przetwarzania informacji pomiędzy źródłem informacji (podmiot publiczny) a końcowym użytkownikiem[4]. Nie bez znaczenia jest również fakt,
że implementowana dyrektywa została przyjęta na podstawie art. 114 TFUE (95 TWE) z uwagi na to, iż jej przedmiotem jest swobodny przepływ usług i właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Celem ustanowionych przez dyrektywę ram prawnych jest zapewnienie warunków, które maksymalnie zwiększą potencjalne korzyści z ponownego wykorzystywania zasobów danych publicznych w Europie. Zarówno podstawa prawna, jak i cele o których mowa w preambule do dyrektywy, akcentują gospodarczy charakter regulacji.

Stosownie do art. 1 ust. 3 dyrektywy 2003/98/WE zmienionego dyrektywą 2013/37/UE jej przepisy „opierają się na systemach dostępu obowiązujących w państwach członkowskich i pozostają bez uszczerbku dla tych systemów.” Odzwierciedleniem tego jest wprowadzona w udip reguła, która rozstrzyga o relacji między, z jednej strony konstytucyjnymi gwarancjami „prawa do informacji” (art. 61 Konstytucji) oraz „wolności wypowiedzi” (art. 54 Konstytucji), z drugiej zaś zasadami ponownego wykorzystywania, a także rozróżnienie instytucji ponownego wykorzystywania informacji publicznej od jej rozpowszechniania. Kwestie zarówno dostępu do informacji, jak i ponownego wykorzystywania uregulowane w jednym akcie normatywnym oraz oparte na tych samych pojęciach, pomimo zawartej w art. 2a ust. 2 udip normy, nie wyeliminowały wątpliwości
w tym względzie, które pojawiły się na etapie wprowadzania instytucji ponownego wykorzystywania informacji publicznej w udip. Istotne jest zatem wyraźne podkreślenie, że ponowne wykorzystywanie nie narusza prawa do informacji publicznej oraz wolności jej rozpowszechniania. Jednocześnie w celu uniknięcia kwestii kolizyjnoprawnych w ustawie należy zawrzeć bardziej szczegółową normę kolizyjną stanowiącą, że dostęp do informacji publicznej jest realizowany na zasadach określonych udip.

Po drugie, za przyjęciem odrębnej ustawy przemawiają w szczególności znaczące różnice w zakresie podmiotowym wspomnianej dyrektywy oraz udip, jak również wątpliwości co do użycia pojęcia „informacja publiczna” dookreślania przedmiotu ponownego wykorzystywania. W chwili obecnej w udip dostęp do informacji publicznej reguluje rozdział 1, a ponowne wykorzystywanie tejże informacji – rozdział 2a. Zatem obie instytucje oparte zostały na pojęciu informacji publicznej.

Dostęp do informacji publicznej obejmuje swoim zakresem podmioty wykonujące zadania publiczne będące w posiadaniu informacji publicznych (art. 4 udip). W przykładowym ich wyliczeniu znajdują się m.in. organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 udip). Do stosowania ustawy są także zobowiązane partie polityczne, a także organizacje związkowe i pracodawców (reprezentatywne w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego). Tak szerokie ustalenie zakresu udip jest zasadne, ponieważ celem ustawy pozostaje zapewnienie jak największej transparentności i jawności życia publicznego.

Tymczasem ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w ślad za dyrektywą 2003/98/WE wyznacza różny zakres swojego stosowania w porównaniu do dostępu do informacji publicznej. Dyrektywa 2003/98/WE opiera swój zakres podmiotowy
o dyrektywy 92/50/EWG, 93/36/EWG, 93/37/EWG w sprawie zamówień publicznych oraz dyrektywy 98/4/WE. W polskim prawodawstwie katalog podmiotów prawa publicznego – wzorowany na definicji zawartej w przepisach unijnych – znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Wobec powyższego obecne przepisy udip, w rozdziale 1 udip i rozdziale 2a udip wyznaczają swoje własne zakresy podmiotowe, tj. otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej (art. 4 udip) oraz zamknięty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 udip). Szeroka kategoria podmiotów objęta została regulacjami w obydwu przepisach.

Po trzecie, uregulowanie ponownego wykorzystywania w projektowanej ustawie uzasadnione jest poszerzeniem zakresu podmiotowego dyrektywy 2003/98/WE o biblioteki, archiwa i muzea. Zasoby będące w posiadaniu tych instytucji, mieszczące się w pojęciu dokumentu, o którym mowa w dyrektywie, wykraczają poza zakres pojęcia informacja publiczna.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.; z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09[5]; z dnia 7 grudnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 1774/10).

Projektowane pojęcie informacji sektora publicznego należy odnieść do dokumentu w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE, który stanowi przedmiot ponownego wykorzystywania. Prawodawca Unii Europejskiej poszerzając zakres podmiotów zobowiązanych, jednocześnie rozszerzył zakres przedmiotowy katalogu dokumentów udostępnianych w celu ponownego wykorzystania, tj. będących w posiadaniu bibliotek (w tym naukowych), muzeów i archiwów. Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej szeroką interpretację informacji publicznej nie można jednak uznać, iż dokumenty – w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2003/98/WE – będące w posiadaniu tych podmiotów, takie jak m.in. materiały biblioteczne[6], materiały archiwalne[7] oraz muzealia[8] stanowią informację publiczną. Zasadnicza część tych zasobów wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Należy wskazać, że statusu informacji publicznej nie posiadają co do zasady materiały biblioteczne oraz muzealia. Za informację publiczną mogą natomiast zostać uznane niektóre materiały archiwalne, o ile „dotyczą spraw publicznych”. Istotne w tym względzie ma art. 3 ust. 2 udip, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Należy zauważyć, iż większość zasobów będących w posiadaniu bibliotek, archiwów i muzeów tej cechy aktualności nie posiada. Zasoby te natomiast mieszczą się w pojęciu dokumentu (art. 2 pkt. 3 dyrektywy 2003/98/WE), które opiera się na kryterium treściowym („dokument oznacza jakąkolwiek treść niezależnie od zastosowanego nośnika”).

Źródło: http://konsultacje.gov.pl/node/3497

INFORMACJE O PROJEKCIE:  

 

 

Zapraszamy i zachęcamy do zgłaszania uwag do powyższych zmian prawnych, szczególnie dla muzeów istotnych!

 

Uwagi należy zgłaszać do dnia 17 czerwca 2014 roku za pośrednictwem strony:

 

Zwracamy się ponadto z prośbą o równoczesne przesyłanie Państwa uwag do projektu na adres Narodowego Instytutu Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów: biuro@nimoz.pl